Передача в концесію порту не вирішує його головної проблеми — недосконалість зовнішньопортової логістики
Після того як з економічної карти України зникли великі судноплавні компанії, а потім і суднобудування, морські порти, по суті, залишилися єдиним економічним складником, що дозволяє країні залишатися в статусі морської держави.
І вони переважно зберегли своє значення, понад те, виявилися особливо затребуваними, коли після втрати більшої частини промислового потенціалу на гребінь економічного лідерства піднялася сировинна агроекономіка, що висуває мінімальні, але при цьому жорсткі вимоги: забезпечення стійкої і надійної логістики для експорту агросировини. Морпорти, на відміну від інших складників транспортної логістики (автодоріг, мостів, водних шляхів), виявилися краще готовими до рекордних показників експорту зерна, рослинних олій і в цих умовах наростили комерційну привабливість. Звідси особлива увага влади й бізнесу як до управління портовим комплексом, так і до розвитку його інфраструктури, яка несе "золоті яйця". Та оскільки солідні й дедалі більші вкладення коштів не дають належної віддачі, кінець нинішнього року ознаменований стартом пілотного проекту у двох морпортах — ДП "Стивідорська компанія "ОЛЬВІЯ" і ДП "Херсонський морський торговельний порт" (ХМТП). Портові комплекси готують до ще одного випробування — концесії.
Потужності зростають, а перевалка падає
З одного боку, українські морпорти, принаймні більшість з них, не обділені інвестиціями, у т.ч. чужоземними. Але при цьому загальна перевалка вантажів у порткомплексі країни не тільки не зростає, а навіть падає. За 2015 р. у морпортах було перевалено вантажів на 0,2 млн т менше, ніж за 2014-й. 2016-го на 13,1 млн т менше, ніж попереднього, 2017 року портовий вантажопотік скоротився ще на 12,3 млн тонн. 2018 року негативна тенденція зберігається: за 9 місяців перевалка вантажів у морпортах виявилася на 1,7% меншою, ніж за той самий період минулого року.
Головна причина таких портових парадоксів полягає в прорахунках керування. Метою створеної ще 2013 року Адміністрації морських портів України (АМПУ) було не вдосконалення розбалансованої вітчизняної логістики, а, швидше, підготовка до приватизації об'єктів одного з небагатьох секторів, що зберегли комерційну привабливість. Тому структура була сформована не просто з корупційними ризиками, а й із чітко позначеним ухилом до них. Законом "Про морські порти України" передбачалося розмежувати адміністративно-наглядові функції і господарсько-комерційні. Але фактично ці функції в діяльності АМПУ поєднувалися, що лише посилило корупційний складник. Надмірна централізація, відсторонення органів місцевого самоврядування й громад портових міст від впливу на об'єкти, що перебувають на їхній території, негативно позначилися на діяльності морпортів, створили живильний ґрунт для зловживань, "заморожування" проблем, які необхідно було вирішувати. Систему управління, що дісталася в спадок, треба було реформувати. Але ініційована 2014 року реорганізація обмежилася лише кількаразовою зміною керівного складу, встановленням новоявленим "морським вовкам" (у т.ч. вихідцям з Вінницької філії "Укрпошти") зарплат і премій, які не набагато поступаються заробіткам менеджменту "Нафтогазу" і тієї ж таки "Укрпошти", що набув скандальної популярності. При цьому сама система керування АМПУ була завбачливо залишена недоторканною, хоча скандал вибухав за скандалом. То розкрилася афера з ініційованими АМПУ днопоглиблювальними роботами в морпортах, то централізоване портове відомство, навіть не попередивши місцеву владу Миколаєва, у найбільш невідповідний час затіває розчищення каналу в Дніпро-Бузькому лимані, що поставило під загрозу діяльність пляжного комплексу й роботу місцевої парусно-спортивної школи.
У портах падає не тільки загальний вантажообіг. Лідерами цього негативного процесу стверджують себе саме державні стивідорні компанії, поступаючись у результативності роботи приватним. 2014 року вони перевалили 49,2 млн т вантажів, 2015-го — 49 млн т, 2016-го — 38,4 млн, а 201-го — 34,7 млн тонн. Динаміку такого спаду, безпрецедентного для країни з гострим бюджетним дефіцитом, не перервали ні надходження інвестицій, ні вжиті заходи уряду, що знизили портові збори. Причину виявив держаудит, який з'ясував, що застосовуваний механізм портових зборів не відрізняється прозорістю, у ньому, зокрема, не враховуються особливості логістики й умови діяльності портів. Проте це анітрохи не завадило залучити керівництво нереформованої АМПУ до підготовки й запуску пілотного проекту, на який покладається так багато очікувань.
Між новим і старим законами
Понад два роки тому Мінінфраструктури та керівництво ДП АМПУ, яке хотіло вирізнитися після серії провалів, ініціювали розробку нового законодавства про концесію, а заодно й запуск відповідного пілотного проекту. Чомусь ніхто у "верхах" не сумнівався, що поліпшувати транспортну логістику за допомогою концесії слід не з залізничного сполучення, автодоріг і мостів, які нині жахливому стані, а з морпортів, які не відчувають особливого дефіциту інвестицій, у т.ч. іноземних.
Понад два роки тому визначили кілька портів, які стали готувати до передачі в концесію. До переліку об'єктів вносили корективи, і до нинішнього етапу, коли завершується розробка техніко-економічних обґрунтувань (ТЕО), для участі в аукціоні визначено два порти: державна стивідорна компанія "Ольвія" і ДП "Херсонський морський торговельний порт" (ХМТП).
На початку підготовчого процесу організатори концесійного аукціону орієнтувалися на розробку й ухвалення нового законодавства, бо було очевидно, що у зв'язку з курсом на децентралізацію чинний закон застарів. Але підготовлений йому на зміну законопроект №8125 проходить складно, з труднощами просуваючись через частокіл протиріч і різнобою думок. Зіткнулися інтереси різних груп, які по-різному сприймають підходи до управління держпідприємствами. Одні вважають, що концесією мають займатися тільки органи центральної влади, інші наполягають на активному залученні місцевої влади й громад. Навіть після того, як законопроект №8125 ухвалили у першому читанні, залишилося чимало неузгоджених питань. Головне науково-експертне управління апарату ВР зазначає, що в проекті є низка норм з корупційними ризиками. Юрист В.Урум звертає увагу на багато суперечностей у документі. Скажімо, рішення про передачу об'єктів у концесію ухвалює Мінінфраструктури, а земля, необхідна для будівництва нових об'єктів, причалів, належить іншим власникам, часто їх навіть кілька. Якщо цього не врахувати, то спрощений підхід може породити хаос. Європейська бізнес-асоціація після ухвалення законопроекту №8125 за основу надіслала у ВР перелік істотних зауважень з проханням врахувати їх при підготовці документа до другого читання. Особливо багато зауважень стосується положень знову ж таки про виділення землі під концесійні об'єкти. Асоціація, перегукуючись з низкою експертів, пропонує ретельніше підійти до вирішення питань виділення землі, зокрема пропонуючи не вносити, як передбачено законопроектом, змін до Закону "Про оренду землі", оскільки це породить плутанину.
Тож проходження нового законопроекту "Про концесію" не очікується безхмарним. "Чищення" його від різного роду чиновницьких забаганок обіцяє бути ретельним.
Такі різні порти
Про "Ольвію" можна сказати — мала штучка червінчик, а ціна велика. Така оцінка підтверджується тим, що раніше це був спецпорт "Октябрьск", який виконував перевалку спецвантажів, включаючи військові. Відтоді перейменоване підприємство зберегло досить сучасне обладнання й ефективний у роботі персонал. Достатньо сказати, що рентабельність об'єкта за 2016 р., коли почалися пошуки об'єктів для концесії, становила понад 33%, що є одним з найкращих показників для невеликого морпорту, який здійснює перевалку 4,5% загального обсягу вантажів у країні. А от ХМТП не настільки успішний.
У "пілотних" портів — різні біди, що перешкоджають їхньому розвитку. Херсонці нарікають на недосконалість складського господарства, застарілу техніку й обладнання, на мілководдя каналів підведення. Від цього й вантажі "тікають" від них якщо не в порти Великої Одеси, то в миколаївські. Ахіллесова п'ята більш успішної "Ольвії" — у відставанні розвитку зовнішньопортової інфраструктури, енергопостачання. А загальна проблема портів у тому, що передача їх у концесію не гарантує повного усунення слабких місць, тому що і днопоглиблювальні роботи, і забезпечення зовнішньої логістики — турбота не концесіонерів, а власника портів, тобто — держави.
Нарощувати вантажообіг в "Ольвії" заважають проблеми не стільки всередині порту, скільки в доправленні вантажів до місця перевалки. Морпорт має у своєму розпорядженні вільну територію — 178,8 га. І ця обставина розглядалася при виборі пілотного проекту як велика перевага, що дозволить наростити вантажообіг у рази. За даними Мінінфраструктури, "при реалізації всіх 12 інвестиційних пропозицій" універсальна потужність порту "може сягнути 29 млн т на рік". Насправді ці розрекламовані відомством розрахунки не можуть здійснитися через несприятливий стан шляхів доставки вантажів до порту. Про таку ситуацію Мінінфраструктури, відповідальне за стан не тільки портів, а й залізничного сполучення, не могло не знати. Залізнична станція "Жовтнева", що обслуговує "Ольвію", — малопотужна. Її статутна пропускна здатність становить 882 вантажні вагони на добу, з них у розпорядженні "Ольвії" — лише 160. Передача в концесію порту не вирішує його головної проблеми — недосконалість зовнішньопортової логістики. Концесіонер може зайняти вільні гектари новими терміналами й причалами, але вирішувати проблеми, що виходять за межі порту, — не в його компетенції. Без вкладень держави в таких випадках не обійтися. При цьому вони часто можуть перевищувати обсяги приватних інвестицій.
Організатори пілотного проекту, очевидно відчуваючи непорівнянність масштабності різного виду інвестицій, істотно перебільшували обсяги майбутніх концесійних вкладень. Якщо навесні 2018 р. йшлося про інвестиції в пілотний проект для двох портів у 300 млн дол., то через кілька місяців сума передбачуваних інвестицій зменшилася наполовину, а в нещодавно підготовленому до аукціону ТЕО йдеться вже про те, що інвестиції мають становити для "Ольвії" 49 млн дол. (без урахування ПДВ), а для ХМТП — 8 млн. При цьому порти передбачається передати в користування відповідно на 35 і 30 років. Тим часом традиційна, принаймні за обсягами внесених інвестицій, і давно використовувана форма державно-бізнесового партнерства (за якої немає потреби віддавати порти в користування на десятиліття) показує значно вищу ефективність. Так, американська компанія "Bunge-Україна" вклала за кілька років у розвиток інфраструктури Миколаївського морського порту 280 млн дол. Для такого роду модернізації об'єктів доводиться ділитися з інвесторами отриманими доходами, зате немає потреби віддавати морпорти в користування на кілька десятків років.
Перелік іноземних компаній, що вклали в інфраструктуру українських портів по кількасот мільйонів доларів, можна продовжити. Інтерес іноземних компаній, який вони виявляють до пілотного проекту, значний. Географія потенційних концесіонерів досить велика — США, Японія, Туреччина, Велика Британія, — усього понад два десятки країн.
* * *
Концесія, пов'язана з передачею операційного управління портами, несе істотні ризики для держстратегії, у якій транспортна логістика посідає одне з найважливіших місць. Адже концесіонери, у т.ч. чужоземці, йдуть на співробітництво з різних міркувань. Одних приваблює можливість заробити, неабияк поліпшивши операційну діяльність об'єктів. Інші мають намір використовувати взятий у концесію порт для просування логістики своєї компанії або навіть країни в глиб України. Щоб мати можливість не тільки займатися перевалкою, а й організовувати закупівлю товарів безпосередньо в місцевих виробників, при цьому відправляти вантажі в потрібному напрямку, закуповувати й зберігати їх на місці, створювати запаси.
Яку стратегію мають намір проводити наші чиновники, у тому числі й ті, що організовують концесійний конкурс, зрозуміти складно. І якщо до традиційних, уже перевірених форм державно-бізнесового партнерства додається концесія, то нові підходи не повинні повторювати старих прорахунків. Уникнути їх допоможе затвердження й проходження стратегії, спрямованої на залучення інвестицій не тільки в морпорти, а й в усі складники транспортного забезпечення. При цьому не "заморожувати" логістику на вивезенні сировини, а готувати основу для оперування більш маржинальною продукцією.
Єліанд Гоцуєнко, Надія Гоцуєнко, DT.UA
